{"text":[[{"start":8.81,"text":"1872年，全球第一个国家公园—美国黄石国家公园建立。150多年来，全球有200多个国家和地区建立了国家公园，在全球生态系统、珍稀濒危物种、自然遗产和景观等自然资源保护方面发挥了重要作用。中国国家公园体系建设于2015年启动，自九个省市开展国家公园试点以来，在增强生态系统稳定性、保护生物多样性等方面取得一定成效，但同时也暴露出多部门管理交叉重叠、生态保护与社区发展间的矛盾冲突等问题。"}],[{"start":43.1,"text":"2025年9月12日，在中国的国家公园体制建设开展试点10周年之际，《中华人民共和国国家公园法》（以下简称《国家公园法》）经审议通过，将于2026年1月1日起施行。该法是中国对国家公园的首次专门立法，填补了立法空白，为国家公园的法律体系奠定了基础，标志着国家公园发展进入了法治化、规范化的新阶段，也为整个自然保护地立法体系的完善迈出了重要的一步。其明确了国家公园建设坚持生态保护第一、统筹保护与发展的原则，确立了统一规范高效的国家公园管理体制。针对保护与修复，其明确了整体保护、系统修复、坚持自然恢复为主的原则和分区分季节的管控措施。"}],[{"start":90.84,"text":"在庆祝这一进展之余，仍需意识到：现有规定仍然存在一些问题，如条款过于笼统、未规定特许经营制度、缺乏对允许开展的人为活动的环评程序等，未来还需出台更具体的实施条例或通过后续修订持续加以完善，以更好地推进国家公园的高质量建设，实现其保护目标。"}],[{"start":111.25,"text":"部分“粗线条”措辞指导具体实践时仍显不足"}],[{"start":115.67,"text":"《国家公园法》共计七章六十三条款，对国家公园布局设立、保护管理、参与共享、保障监督和法律责任等做出规定。虽内容覆盖比较全面，但部分规定过于笼统或原则性，缺乏解释和操作指引，易造成过多的解读空间，难于直接对应于实践中的具体活动或处置操作。"}],[{"start":136.91,"text":"例如，第二十七条规定了核心保护区内可开展“原有居民必要的生产生活活动”，但对于“原有居民”如何定义，如何认定“必要的生产生活活动”的范围，法律没有给出定义和认定标准。虽然第二十九条规定此类活动“应当以不超出现有规模和利用强度、合理改善生产生活条件为前提”，但如何评判活动的性质及其现有规模和利用强度是否科学和利于生态保护，仍旧是一个问号。这类原则性规定在具体适用中可能需要更明确的解释指引，以减少执行中的不确定性。即便考虑到各国家公园原有居民的生产生活活动各具特性，法律恐难全面覆盖，但仍可规定更具体的共性标准或禁止的活动类型，为活动的认定明确法律底线。"}],[{"start":184.76999999999998,"text":"再例如，国家公园内的自然资源并非全部为国有，还存有相当比重的集体土地和森林资源（如武夷山国家公园区内集体土地占比66.6%，集体林占比58.5%）。对集体所有的自然资源，如何保护权利人的权益和调动其支持国家公园建设的积极性，实现统一保护和管理，同样是一个难题。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，对划入自然保护地内的此类资源，按照依法、自愿、有偿的原则，探索通过租赁、置换、赎买、合作等方式维护产权人权益，实现多元化保护。然而《国家公园法》没有对此作出方向性的指引，仅在第三十九条作出原则性规定，没有细化“多元化方式”的具体形式，恐怕过于笼统。"}],[{"start":236.98,"text":"同样值得注意的是，国家公园以保持重要自然生态系统的原真性和完整性为出发点，其设立与管理不局限于单一行政区域、单一部门职责范围内，因此要落实其规定，必然对跨部门和跨省的系统协调有较高的要求。虽然《国家公园法》第六条规定了工作协调机制的建立，但怎么建、如何对齐各部门的需求和目标，如何监督和评估工作机制的运行和成效，仍缺少具体的法律指引。以森林为例，森林是国家公园体系覆盖的重要生态系统，首批设立的五个国家公园中有四个以森林生态系统为主要生态类型，且森林修复被一些国家公园列为主要任务之一。对于森林修复这样投入多、治理周期长、见效慢的工作，更需要自然资源、林草、生态环境、国家公园管理机构等各级相关部门对于目标有清晰一致的理解，并且在政策实施阶段持续加强部门间的沟通与协调，才能为更高效的落地执行创造条件。"}],[{"start":296.73,"text":"还有一些问题，包括国家公园地方标准体系如何建立，全国标准体系如何统一，等等。以上这些原则性规定都需要进一步以实施条例、部门规章、司法解释等形式加以明确，以更好地指导地方实践。"}],[{"start":312.61,"text":"缺少对特许经营制度的规定"}],[{"start":315.67,"text":"《指导意见》中明确提出了“制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法，建立健全特许经营制度，鼓励原住居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。”《国家公园法》虽然在第四十一条对经营性服务作出了一般规定，却没有规定特许经营制度。这一制度留白，可能导致因缺少必要法律规制，不当开展经营性服务活动给国家公园的生态造成破坏的风险，另一方面，也可能制约国家公园区域内生态产品价值实现的探索和原住居民的社会经济发展。"}],[{"start":353.28000000000003,"text":"前期实践中，三江源、大熊猫和海南热带雨林国家公园分别制定过《三江源国家公园经营性项目特许经营管理办法（试行）》、《大熊猫国家公园特许经营管理办法（试行）》和《海南热带雨林国家公园特许经营管理办法》等特许经营管理办法，并开展过如三江源国家公园的昂赛自然体验项目。其中一些地方规定和实践经验，如特许经营项目的“白名单”、“黑名录”规定，本应考虑列入《国家公园法》中，作为特许经营制度的顶层设计，使各国家公园的特许经营或经营性服务活动有法可依，也能有效避免地方为片面发展不当批准可能对环境带来不利影响的特许经营项目。"}],[{"start":394.72,"text":"建议在下一步完善过程中，尽早出台特许经营制度的专门规定。强调保护优先的原则，开展合理、必要且适当的特许经营项目，列出特许经营项目的“黑白名单”。规定原有居民同等条件的优先参与权，特许经营收益反哺当地社区和国家公园保护。明确特许经营的审批和监管机制，规定公众的参与和监督权利。规定特许经营的法定最长期限、评估和退出机制等。"}],[{"start":427.48,"text":"需加强人为活动的管理和环境影响评价"}],[{"start":431.81,"text":"《国家公园法》规定了分区管控制度，对核心保护区和一般控制区区域内准许的人为活动进行了规定。但是，根据第28条和30条的规定，对一般控制区内开展的科普宣传、生态旅游、教育文化体育等活动，如无需依法办理相关手续，则仅应当采取必要措施避免或减少活动对自然生态系统、生态廊道等带来的不利影响。"}],[{"start":456.16,"text":"然而，至于“必要措施”包括哪些内容，法律并没有给予明确。相比设定明确的前置限制程序如开展环境影响评价或科学评估流程，这种模糊化规定的保障效果是值得商榷的。近期发生的“喜马拉雅升龙”事件，暴露了对于生态脆弱区域开展的某些人为活动，即便依法办理了相应手续，仍可能因缺少负面生态效应的评估论证，对生态造成难以挽回的破坏。"}],[{"start":484.62,"text":"考虑到国家公园的重要生态地位，对开展的上述人为活动应当采取更加审慎的预防性原则，必要时应进行环评或其他科学论证评估。建议在《国家公园法》的实施条例或其他后续完善文件中，对生态旅游、教育文化体育等可能带来负面生态影响的人为活动，增加环评或科学论证评估作为前置程序，尽可能从源头避免生态环境破坏活动的发生。"}],[{"start":511.27,"text":"未规定司法保障体系的建设及完善"}],[{"start":514.92,"text":"《中华人民共和国青藏高原生态保护法》和《中华人民共和国黄河保护法》中都专门规定了相应的司法保障建设，而《国家公园法》缺少此类规定。如前所述，对保护与发展不同需求导致的各种矛盾冲突、权属争议纠纷处理、原有居民权益维护等都需要充分的司法保障和法律援助。并且，对于国家公园内发生的污染环境、破坏生态的行为，也需要依法提起相应的生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼。"}],[{"start":547.5,"text":"虽然最高人民法院已发布生态环境和森林资源相关的司法解释22部、指导意见24件及国家公园保护专题指导性案例45件，构建了裁判规则体系，但从立法方面应就国家公园的司法保障作出更专门的规定。例如确定国家公园区域内案件的集中管辖，建立跨区域的司法协作，完善原有居民的权益救济渠道，以及增加生态环境损害赔偿诉讼和公益诉讼的有关内容。"}],[{"start":576.66,"text":"《国家公园法》的颁布实施，为中国国家公园的设立、建设、保护与管理提供了根本的法律遵循。任何一部法律都是在实践中不断发展完善的。未来，希望可以通过配套法规细化条款解释、建立特许经营规范、强化活动管理程序、完善社区权益平衡与司法保障机制等方面的工作，让国家公园法律体系更加成熟、更具操作性。除了法律体系的持续完善，还需综合运用政策工具、科技创新、深化部门协作、鼓励社区参与等多种方式，共同应对国家公园建设中的挑战，最终实现生态保护与民生改善的共赢。"}],[{"start":618.03,"text":"（注：王克文，绿色和平森林与海洋项目主任。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftchinese.com）"}]],"url":"https://audio.ftcn.net.cn/album/a_1767741482_2606.mp3"}