两会期间，全国人大代表、江苏省南京市人大常委会环境资源城乡建设委员会副主任佘才高建议，推动国家层面为客运出租汽车立法，给整个行业“立规矩”。佘才高表示聚合平台等新业态的主体责任边界不清，是最突出的问题之一。
说到网约车，一般消费者只想得到滴滴、曹操出行等少数几个平台。但实际上，网约车江湖是静水深流，错综复杂。网约车行业的业态，一直在演变。
以前开一家出租车公司不容易，现在牌照相对好拿。比如，根据成都交通运输局的数据，成都网约车平台公司居然有128家。这些小平台无法占据消费者的手机，只有依靠其他渠道，这就是聚合平台。聚合平台有流量，把流量导入到这些小车平台。
有了聚合平台，乘客方便，司机多接单，小平台借流量生存，也带来“鲶鱼效应”激活整个网约车市场。这种业态创新本是好事，不过，硬币总有两面。
小平台往往抽成、派单规则不透明，驾驶员的劳动权益就难以保障。比如，成都一家小型网约车平台规定，每天跑够33单，平台保底500元。但如果单量不够，或流水达不到保底的80%，不仅保底补贴泡汤，连冲单奖励也会一并清零。这中间的差距可能高达一百多块钱，相当于一天收入少了三分之一。但平台如果故意不派单，其实司机也没办法。
部分聚合平台还存在订单层层转卖现象，一单可能被转手多次，每层都“雁过拔毛”，导致司机实际到手的收入被严重稀释。根据新民周刊的315调查报道，从上海浦东到虹桥机场，乘客实际支付了120多元，但司机到手只有70多元。司机收入少，为了留住司机，不少小平台就会放宽司机资质。当资质放宽，风险就会随之增加，而聚合平台则为这些风险提供了流量渠道。
本来知名度、商誉和平台规模是相辅相成的。打个比方，一家小作坊制造了有食品安全风险的产品，它的销量也不大，风险有限。但聚合模式让大量本应被市场淘汰的小平台得以生存，它们绝大多数都“寄生”在聚合平台上。这放大了小的网约车平台的规模，带来的风险也随之增大。
从机制上说，聚合平台的问题，源于缺乏约束的负外部性转移。
谁给工作、谁定价格，谁就在一定程度上承担对这个岗位劳动者的责任。这种责任有法定的，也有社会舆论、社会共识形成的。大的网约车平台会不光考虑经济效益，也会从社会效益角度，尽到对司机的社会责任。这种责任机制，约束了强势方的定价权，以及向社会转移“负外部性”的行为。
然而，这种责权对等机制，对聚合平台非常弱。一方面，所谓客户为王、订单为王，谁掌握了订单，谁就有话语权。在整个行业链条中，聚合平台手里有网约车订单，对小网约车平台有很强的谈判能力，就拥有了定价权。所以，聚合平台的订单高额的流量成本，压缩了小平台的盈利空间。近期中国网约车市场排名第二的网约车平台赴港上市失败引发关注，很大一个原因，就是聚合模式下，平台亏损。
聚合平台没有自己的网约车品牌，但在舆论、社会认知中却普遍认为聚合平台和司机有关系，对其有较高的信任和预期。但聚合平台都有其他的业务，网约车只是一个“副业”。进入网约车的信息撮合领域，一方面是将流量变现，另一方面，是为主业服务，精力不在网约车上，对于网约车行业的可持续发展并不关心。从内部架构看，聚合平台业务，只是整个集团的一个部门，只有业绩压力，这种组织形式，让他们感受不到行业监管侧的压力。即便从部门目标出发，想做得更好，但在整个集团决策权重中，占比也很小。
更重要的是，当前法律政策中，聚合平台在法律上与司机、乘客都没有关系，有小平台承担对司机的法律义务，出了问题，责任方是小网约车平台。但对监管而言，众多的小平台，管理宽度太大，管理成本随之增加。所以，聚合平台缺乏约束，利用“客户为王”“订单为王”的优势，将“负外部性”扔给网约车行业。低价、司机资质不足、安全性风险，这些负外部性，实际上就是整个网约车行业承担，乃至全社会承担了。
这种不利于各方的机制之所以能持续，是因为监管上存在难题。聚合平台只提供客源；很多驾驶员的车又是找租赁公司租的。聚合平台和租赁公司既不属于传统出租车，也不属于网约车平台，地方监管缺乏法律依据。
所以，才有了两会期间佘才高建议，在国家立法中明确将网约车聚合平台纳入行业管理，厘清网约车平台公司、聚合平台、车辆租赁公司、驾驶员的权利义务关系，明确聚合平台、车辆租赁公司的责任义务、行为规范和违法处罚依据。
目前，这个问题，已经引起了相关部门的注意，2026年2月，交通运输新业态协同监管部际联席会议办公室对相关聚合平台企业进行约谈，直指其对合作平台管理不到位、压低运价等突出问题，要求其保障司机合理收入、防止订单层层转卖。
但应该看到的是，聚合平台理论上对网约车平台没有管理权限，只是一个信息中介，所以，真正能解决聚合平台乱象的，还是需要建立权责对等约束。只有责权明晰，聚合平台的问题才可能从根本上解决。
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